《意見》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大、中央經濟工作會議和中央金融工作會議精神，堅持和加強黨的領導，大力提升對資本市場財務造假的打擊和防范力度，強化懲防并舉、標本兼治?！兑庖姟窂拇驌艉投糁浦攸c領域財務造假、優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機制、加大全方位立體化追責力度、加強部際協(xié)調和央地協(xié)同、常態(tài)化長效化防治財務造假等5個方面提出17項具體舉措?！兑庖姟返某雠_，為做好當前和今后一段時期資本市場財務造假綜合懲防工作指明了方向，將有力推動各方進一步嚴懲財務造假，切實保護投資者合法權益，全面構建財務造假綜合懲防新的工作格局，為推動資本市場高質量發(fā)展提供有力支撐。
一、制定《意見》的主要考慮是什么？ 財務造假毀壞資本市場誠信基礎，嚴重侵害投資者合法權益。打擊資本市場財務造假是證券監(jiān)管執(zhí)法一以貫之的重點。近年來，中國證監(jiān)會持續(xù)改進監(jiān)管執(zhí)法工作，健全執(zhí)法體制機制，一批重大典型案件得到及時懲處。2021-2023年共辦理上市公司信息披露違法案件397件，其中造假案件203起。2021年以來向公安機關移送上市公司、債券發(fā)行人等主體涉財務造假、資金占用、違規(guī)擔保等犯罪案件150余起。推動建立集體訴訟制度，其中康美藥業(yè)賠償投資者24.59億元，紫晶存儲和澤達易盛賠償超過13億元。堅決實施重大違法強制退市，并對退市公司違法行為一追到底，為中小投資者向公司及責任主體索賠提供依據。從近年情況看，“白馬股”因造假突然爆雷現象明顯減少，市場生態(tài)持續(xù)好轉。 隨著執(zhí)法力度的加大，打擊和防范財務造假也面臨一些新的形勢和問題。如，財務造假的隱蔽性、復雜性顯著增加，加大了發(fā)現和查處難度。特別是近期查處的不少案件中，第三方配合造假問題顯現并引發(fā)市場高度關注。同時，中國證監(jiān)會現行監(jiān)管執(zhí)法體制機制已運行多年，不能完全適應新的變化。與市場各方的期待相比，懲治力度和綜合效果還不夠。就整體而言，造假公司仍是少數，上市公司群體始終是我國企業(yè)的優(yōu)秀代表。但財務造假對市場信心的影響很大，對投資者利益損害很重，亟需各部門、各地區(qū)多管齊下形成合力，重拳整肅、堅決遏制。同時，也要打防并舉、標本兼治，深化公司治理，壓實中介機構責任，增加基礎制度供給，從源頭防范造假發(fā)生。 二、《意見》的主要內容有哪些？ 《意見》聚焦綜合懲治資本市場財務造假，堅持系統(tǒng)觀念，進一步加大打擊力度，著力完善監(jiān)管協(xié)同機制，構建綜合懲防長效機制?！兑庖姟饭?0項內容，分三個部分：第一部分是總體要求，第二部分是主體內容，第三部分是落實保障。主體部分共提出5方面、17項具體舉措。 一是堅決打擊和遏制重點領域財務造假。包括嚴肅懲治欺詐發(fā)行股票債券、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等行為，嚴厲打擊系統(tǒng)性造假和第三方配合造假，加強對濫用會計政策實施造假的監(jiān)管，強化對特定領域財務造假的打擊力度。 二是優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機制。包括健全線索發(fā)現機制，發(fā)揮科技手段支撐作用，增強穿透監(jiān)管能力。加快推進監(jiān)管轉型，完善重大案件調查處罰機制，提高查辦質效。深化證券執(zhí)法與司法機關在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協(xié)作，提升大案要案查處效率。 三是加大全方位立體化追責力度。包括加快出臺上市公司監(jiān)管條例，強化行政追責威懾力。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加強對“關鍵少數”及構成犯罪配合造假方的刑事追責。完善民事追責支持機制，推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，加強對投資者賠償救濟，提高綜合違法成本。 四是加強部際協(xié)調和央地協(xié)同。包括國有資產出資人及有關企業(yè)主管部門加強監(jiān)督管理，對相關企業(yè)實施財務造假及配合造假問題嚴肅追責并通報反饋。金融監(jiān)管部門提升協(xié)同打擊力度，督促金融機構加強對財務真實性的關注和審查，加大對函證業(yè)務合規(guī)性的監(jiān)督檢查力度。地方政府將財務真實性作為扶優(yōu)限劣的重要依據，切實履行因財務造假問題引致風險的屬地處置責任。 五是常態(tài)化長效化防治財務造假。包括增強公司治理內生約束，強化審計委員會反舞弊職責，發(fā)揮獨立董事監(jiān)督作用，推動公司內部建立追責機制。壓實中介機構“看門人”責任，對存在重大違法違規(guī)行為的中介機構依法暫?；蚪箯氖伦C券服務業(yè)務，完善資本市場會計、審計相關規(guī)則，加強聯合懲戒與社會監(jiān)督。 三、中國證監(jiān)會在強化立體化追責方面做了哪些工作？ 中國證監(jiān)會高度重視提升財務造假違法違規(guī)成本和涉及的投資者保護工作，積極推動構建行政執(zhí)法、民事追責、刑事打擊“三位一體”的立體化追責體系。一是在立法層面上，推動修訂《證券法》，對違規(guī)信披公司和責任人的罰款上限由60萬元、30萬元大幅提升至1000萬元、500萬元，對欺詐發(fā)行的罰款上限由募集資金的5%提高到1倍；《刑法修正案（十一）》將違規(guī)披露的刑期上限由3年提高至10年；中介機構及從業(yè)人員出具虛假證明文件最高可判10年有期徒刑。二是在立體化追責上，行政處罰是立體化追責的一環(huán)，刑事追責和民事賠償也是立體化追責的重要組成部分。刑事追責方面，今年以來已依法將40余起財務造假、資金占用、違規(guī)擔保等案件移送公安機關。民事追責方面，中國證監(jiān)會指導投資者服務中心，積極支持投資者發(fā)起民事追償訴訟，綜合運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟等，強化投資者賠償救濟。目前正在對上市公司（包括部分退市公司）重大違法案件支持投資者向人民法院申請發(fā)起普通代表人訴訟10起，在審支持訴訟22起。 《意見》將加大全方位立體化追責力度作為重要內容。在現有工作基礎上，進一步深化重大案件行刑銜接，突出對財務造假公司和“關鍵少數”的重點打擊，重點做好“追首惡”，嚴厲懲處造假的策劃者和組織者。強化對控股股東、實控人組織實施造假、侵占的刑事追責力度。完善民事追責支持機制，推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機制，加大特別代表人訴訟制度適用力度，便利投資者獲得賠償。 四、下一步，推進落實《意見》將開展哪些工作？ 《意見》是構建綜合懲防資本市場財務造假體系的重要制度安排。目前，中國證監(jiān)會已經制定了貫徹落實《意見》的細化工作方案。下一步將積極會同國資監(jiān)督管理機構、金融監(jiān)管部門、有關企業(yè)主管部門、公安機關、地方政府等，進一步增強責任意識，密切協(xié)作形成合力，推動《意見》各項任務、要求落地見效。一是加大打擊懲治力度。加強對重點領域涉財務造假風險問題的排查，從嚴懲處、一體打擊財務造假、侵占、第三方配合造假，對違法違規(guī)問題依法嚴肅處理，并及時通報。二是優(yōu)化工作機制。中國證監(jiān)會將會同有關部門對相關領域防治財務造假情況進行會商，合力推動各項工作落實落地。相關部門也將強化內部監(jiān)督，對于管理或監(jiān)管履職不力的，嚴肅追責問責。三是加大宣傳和指導力度。通過多種方式，加強對《意見》的宣傳解讀和輿論引導，積極回應市場關切。相關部門加大對所出資企業(yè)、主管或監(jiān)管企業(yè)的指導力度，切實做好各項安排落實落地工作。 國務院辦公廳轉發(fā)中國證監(jiān)會等部門《關于進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》的通知國辦發(fā)〔2024〕34號 各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構： 中國證監(jiān)會、公安部、財政部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、國務院國資委《關于進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》已經國務院同意，現轉發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。 國務院辦公廳 2024年6月29日 （此件公開發(fā)布） 關于進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見 中國證監(jiān)會 公安部 財政部 中國人民銀行 金融監(jiān)管總局 國務院國資委 資本市場在金融運行中具有牽一發(fā)而動全身的重要作用，財務造假嚴重擾亂資本市場秩序、動搖投資者信心。近年來，各有關方面認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，持續(xù)加大監(jiān)管執(zhí)法力度，一批財務造假案件得到及時查處，市場生態(tài)有效凈化。但是，財務造假花樣翻新，案件查處難度大，有效打擊系統(tǒng)性、隱蔽性、復雜性財務造假的任務十分艱巨，必須堅持綜合施策，強化標本兼治，持續(xù)保持高壓態(tài)勢，切實增強工作合力。為從嚴打擊資本市場財務造假，維護良好市場生態(tài)，現就進一步做好財務造假綜合懲防工作提出如下意見。 一、總體要求 以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，認真落實習近平總書記關于資本市場改革發(fā)展的重要指示批示精神，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，堅持市場化、法治化方向，進一步加大對財務造假的打擊力度，完善監(jiān)管協(xié)同機制，構建防治財務造假長效機制，加大制度供給，強化激勵約束，為推動資本市場高質量發(fā)展提供有力支撐。 ——堅持問題導向。依法從嚴打擊財務造假，強化穿透式監(jiān)管，提升執(zhí)法司法工作質效。堅持“追首惡”與“打幫兇”并舉，強化對造假責任人及配合造假方的追責。 ——堅持系統(tǒng)觀念。凝聚各方合力，提升財務造假綜合懲防工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。強化條塊結合、區(qū)域聯動，形成各部門、各地區(qū)各司其職、齊抓共治的工作格局。 ——堅持守正創(chuàng)新。加大基礎制度供給，創(chuàng)新方式方法，構建常態(tài)化、長效化工作機制。強化激勵約束，增強內生動力，營造崇尚誠信、不做假賬的良好市場環(huán)境。 二、堅決打擊和遏制重點領域財務造假 （一）嚴肅懲治欺詐發(fā)行股票債券行為。持續(xù)優(yōu)化完善股票債券發(fā)行上市審核注冊機制，把好資本市場“入口關”。加大股票發(fā)行環(huán)節(jié)現場檢查和督導力度，聚焦業(yè)績異常增長等情形，嚴防“帶病闖關”。重點關注已違約及風險類債券發(fā)行人，嚴厲打擊欺詐發(fā)行、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等違法違規(guī)行為。 （二）嚴厲打擊系統(tǒng)性造假和配合造假。密切跟進系統(tǒng)性、團伙型財務造假特征及演變趨勢，依法從嚴打擊通過偽造變造憑證、利用關聯方虛構交易或第三方配合等方式實施系統(tǒng)性造假的行為。全面懲處財務造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團伙，堅決破除造假“生態(tài)圈”。 （三）加強對濫用會計政策實施造假的監(jiān)管。強化財會監(jiān)督，加大對濫用會計政策和會計估計實施財務造假的打擊力度。密切關注會計政策和會計估計執(zhí)行情況，加大對操縱資產減值計提調節(jié)利潤、以財務“洗澡”掩蓋前期造假行為的打擊力度。 （四）強化對特定領域財務造假的打擊。依法懲治證券發(fā)行人、上市公司通過“空轉”、“走單”等虛假貿易方式實施的財務造假。嚴厲打擊利用供應鏈金融、商業(yè)保理、票據交易等方式實施的財務造假。從嚴懲處基于完成并購重組業(yè)績承諾、便于大股東攫取巨額分紅、滿足股權激勵行權條件、規(guī)避退市等目的實施的財務造假。壓實私募股權創(chuàng)投基金管理人勤勉盡責責任，加強對基金所投項目財務真實性的盡職調查和投后管理，防范造假行為發(fā)生。 三、優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機制 （五）健全線索發(fā)現機制。加強日常監(jiān)管，加大監(jiān)督檢查力度，突出科技支持作用，發(fā)揮全國信用信息共享平臺的支撐功能，依法查詢國家金融信用信息基礎數據庫，多渠道識別財務造假線索。健全對線索的全流程閉環(huán)管理機制，規(guī)范線索處置程序。依法依規(guī)利用銀行流水電子化查詢和反洗錢協(xié)查機制，提高涉案資金查詢效率。建立健全配合造假方名錄，延伸排查和串并分析其他相關方造假線索。優(yōu)化檢查調查統(tǒng)籌調度和跨區(qū)域協(xié)作機制，提升重大復雜線索發(fā)現能力。 （六）提升行政執(zhí)法效能。加快推進監(jiān)管轉型，優(yōu)化各條線各環(huán)節(jié)職能定位，構建高效協(xié)同的監(jiān)管架構。強化發(fā)行審核、公司監(jiān)管、中介機構監(jiān)管等業(yè)務條線協(xié)同，提升監(jiān)管效能。加強日常監(jiān)管、稽查執(zhí)法、行政處罰等各環(huán)節(jié)銜接，提升執(zhí)法效率。完善重大財務造假案件調查處罰機制，提高查辦質效。及時總結執(zhí)法經驗，持續(xù)優(yōu)化監(jiān)管工作流程機制。用好與境外證券監(jiān)管機構簽署的雙邊、多邊監(jiān)管合作諒解備忘錄，加大跨境協(xié)查力度，提升對利用境外業(yè)務從事財務造假的查處效率。 （七）深化行刑銜接協(xié)作。推動強化證券執(zhí)法和司法機關在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協(xié)作。針對欺詐發(fā)行、違規(guī)信息披露、背信損害上市公司利益等重大證券違法線索，符合條件的，及時啟動聯合情報導偵工作。對跨區(qū)域、系統(tǒng)性等重大造假犯罪案件，推動建立健全公安和檢察機關聯合掛牌督辦機制，提升大案要案查處效率。 四、加大全方位立體化追責力度 （八）強化行政追責威懾力。加快出臺上市公司監(jiān)督管理條例，明確第三方配合造假、資金占用等違規(guī)行為的法律責任。用足用好法律授權，加大對財務造假案件的處罰力度，對主要責任人員依法堅決實施市場禁入。優(yōu)化財務造假行政處罰標準，大幅提高違法成本。對惡意轉移財產的被執(zhí)行人，通過向法院提起撤銷權之訴追回相關財產。嚴格執(zhí)行重大違法強制退市制度，對欺詐發(fā)行、嚴重財務造假的公司依法堅決予以退市，強化對相關機構和個人追責。 （九）推動加大刑事追責力度。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大對控股股東、實際控制人組織實施財務造假、侵占上市公司財產等行為的刑事追責力度。深挖上市公司董事、高級管理人員挪用資金、職務侵占、背信損害上市公司利益等違法犯罪線索。供應商、客戶、中介機構、金融機構等第三方人員配合實施財務造假構成犯罪的，依法堅決追究刑事責任。 （十）推動完善民事追責支持機制。探索建立證券公益訴訟制度。推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。統(tǒng)籌運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執(zhí)法當事人承諾等一系列投資者賠償救濟制度機制，進一步提高違法成本。 五、加強部際協(xié)調和央地協(xié)同 （十一）國有資產出資人加強監(jiān)督管理。履行國有資產出資人職責的部門、有關企業(yè)主管部門持續(xù)加強對所出資企業(yè)的監(jiān)督管理，及時督促相關企業(yè)依法依規(guī)處置所控股證券發(fā)行人、上市公司財務造假及配合造假問題，嚴肅追責問責，并及時將處理結果反饋財政、證券監(jiān)管部門。督促所出資企業(yè)積極履行對所參股證券發(fā)行人、上市公司財務真實性的股東監(jiān)督責任。加強執(zhí)法協(xié)作，發(fā)現涉及其他證券發(fā)行人、上市公司財務造假線索的，及時將線索移交財政、證券監(jiān)管部門。 （十二）金融監(jiān)管部門提升協(xié)同打擊力度。金融監(jiān)管部門及時處置所屬企業(yè)、所監(jiān)管企業(yè)的財務造假、配合造假、為違規(guī)占用擔保提供協(xié)助等問題并向財政、證券監(jiān)管部門通報。督促銀行等金融機構加強對證券發(fā)行人、上市公司等貸款對象財務真實性的關注和審查。在函證集中化基礎上，加快推進函證數字化處理，鼓勵、引導中介機構等主體通過數字函證平臺開展函證業(yè)務，加大對金融機構函證業(yè)務合規(guī)性的監(jiān)督檢查力度。強化證券執(zhí)法與財政執(zhí)法的分工協(xié)作，避免監(jiān)管真空及監(jiān)管重復。加大債券市場統(tǒng)一執(zhí)法力度，提升執(zhí)法效率。 （十三）壓實地方政府責任。地方各級政府在提供政策支持過程中，將證券發(fā)行人、上市公司財務真實性作為扶優(yōu)限劣的重要依據，依法合規(guī)出具稅收、合規(guī)等證明文件。在市場監(jiān)管、稅務、能源消耗、社保繳納、訴訟仲裁、產權登記等領域為相關部門調查取證提供支持。加強與相關部門工作協(xié)同，切實履行因財務造假問題引致風險的屬地處置責任。 六、常態(tài)化長效化防治財務造假 （十四）增強公司治理內生約束。引導證券發(fā)行人、上市公司加強內控體系建設，突出對舞弊重點領域、環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約。落實獨立董事改革要求，有效發(fā)揮獨立董事監(jiān)督作用，強化審計委員會反舞弊職責。推動上市公司建立績效薪酬追索等內部追責機制，督促董事和高級管理人員履職盡責。強化考核約束，將財務造假作為各級國有企業(yè)負責人經營業(yè)績考核扣分項。加大對“關鍵少數”的宣傳教育力度，將誠信合規(guī)意識作為資本市場培訓的核心內容。 （十五）壓實中介機構“看門人”責任。推廣以上市公司和債券發(fā)行人質量為導向的中介機構執(zhí)業(yè)質量評價機制。督促保薦機構、會計師事務所、資產評估機構、律師事務所等中介機構加強執(zhí)業(yè)質量控制。強化對中介機構的監(jiān)督檢查，中介機構發(fā)現涉及證券發(fā)行人、上市公司財務造假的，及時向財政、證券監(jiān)管部門通報。中介機構在發(fā)現造假行為時主動報告的，依法從輕或減輕處罰。健全中介機構及從業(yè)人員信用記錄，督促有關機構及人員勤勉盡責。對存在重大違法違規(guī)行為的中介機構依法暫?；蚪箯氖伦C券服務業(yè)務，嚴格執(zhí)行吊銷執(zhí)業(yè)許可、從業(yè)人員禁入等制度。 （十六）完善財務信息相關制度。完善資本市場會計、審計、評估監(jiān)管規(guī)則，發(fā)布重點領域的應用案例或實施問答，加強對會計準則實施的指導。強化財會監(jiān)督制度建設，推進電子憑證會計數據標準應用，提升企業(yè)財務會計規(guī)范化水平。完善信息披露豁免監(jiān)管制度，嚴格豁免條件和程序，防范證券發(fā)行人、上市公司濫用豁免掩蓋造假行為。 （十七）加強聯合懲戒與社會監(jiān)督。將財務造假、資金占用和配合造假等嚴重違法失信主體納入金融領域嚴重失信主體名單，推送至全國信用信息共享平臺，并將相關信息在“信用中國”網站和國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進行公示，依法依規(guī)實施聯合懲戒，強化失信約束。完善財務造假等重大違法違規(guī)行為內部人士舉報獎勵機制，提高獎勵金額，保護“吹哨人”合法權益。發(fā)布典型違規(guī)案例查處情況，加大警示宣傳力度。 七、落實保障 （十八）加強組織實施。要切實把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院決策部署上來，加強政策銜接、工作協(xié)同，強化監(jiān)督問責，對管理或監(jiān)管履職不力造成嚴重后果的，要嚴肅追責問責。充分發(fā)揮打擊資本市場違法活動協(xié)調工作小組等機制在重大案件協(xié)調、重要規(guī)則制定、重大問題會商等方面的作用。 （十九）加強輿論引導。加強對資本市場財務造假綜合懲防工作的宣傳解讀，注重主動引導，創(chuàng)新宣傳方式，凝聚各方共識。及時總結推廣經驗做法，推動營造誠信經營和崇法守信的市場生態(tài)。 （二十）加強風險防控。加強重點領域風險排查，堅決清除風險隱患大的行業(yè)性、系統(tǒng)性、區(qū)域性財務造假。有效統(tǒng)籌打擊財務造假與風險防范化解工作，維護資本市場穩(wěn)定運行，助力經濟社會高質量發(fā)展。 來源：中國政府網